Die EU-Bananenmarktordnung: Wer bekommt wieviel vom Bananenkuchen?

Im Zuge der Vollendung des Binnenmarkts mußte die Europäische Union auch die verschiedenen, an nationalen Interessen orientierten Marktordnungen und Einfuhrregime der Mitgliedsländer vereinheitlichen. Dabei kam es zu einem Konflikt zwischen Bananenexportländern aus Lateinamerika und den Ländern Afrikas, der Karibik und des Pazifik (AKP-Staaten) um das zukünftige Importregime. Die EU wahrte die den AKP-Staaten im Lomé-Abkommen gewährten Vorteile – auf Kosten der Lateinamerikaner, die zuvor bereits hatten feststellen lassen, daß die AKP-Präferenzen dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) widersprechen. Gleichzeitig griff die EU zugunsten europäischer Firmen massiv in das europäische und transatlantische Bananengeschäft ein. Das hat ihr unterdessen einen Handelskonflikt mit den USA eingetragen.

Die Ausgangssituation

Die Bananenmärkte der EU-Mitgliedsländer waren bis 1993 weitgehend voneinander abgeschottet: Spanien, Frankreich, Portugal, Griechenland, Großbritannien und Italien hatten meist auf die protektionistische Phase der 30er Jahre zurückgehende, strikt regulierte Einfuhrregime, die den Absatz der nationalen Produktion (Kanarische Inseln, Martinique, Guadeloupe, Madeira) sowie der Importe aus den AKP-Ländern (Afrika, Karibik, Pazifik) sicherten – vor allem die Windwards-Inseln, Kamerun und Côte d’Ivoire, aber auch Somalia, Belize, Jamaika und Surinam.

Die AKP-Einfuhren in die Union erfolgten gemäß dem Handels- und Hilfsabkommen von Lomé zollfrei. Einfuhren der weit billigeren Bananen aus Lateinamerika waren im allgemeinen nur insoweit möglich, als es der nationale Bedarf erforderte. (vgl. GATT/ EEC – Member States’ Import Regimes for Bananas, Report of the Panel, 3. Juni 1993).

Die übrigen Länder, also Deutschland, Dänemark und die Benelux-Staaten, versorgten sich großteils mit sogenannten “Dollarbananen” aus Lateinamerika. Diese Einfuhren wurden mit einem EU-einheitlichen Wertzoll von 20% belegt – nur nicht in Deutschland: Bonn hatte bereits bei der Gründung der Gemeinschaft 1957 eine Sonderregelung (Bananenprotokoll vom 25.3.1957) erwirkt, die eine zollfreie Einfuhr für ein kontinuierlich dem Bedarf angepaßtes Kontingent gestattete, sofern der Mehrbedarf nicht mit EU-Bananen gedeckt werden konnte.

Die rigorose Abgrenzung der Absatzmärkte innerhalb der Union war für die EU- und die AKP-Produzenten bisher eine Überlebensfrage, da sie zu Weltmarktpreisen nicht mit den Dollarbananen aus Lateinamerika konkurrieren konnten. Die Produktionskosten liegen in der Union etwa dreimal und in den AKP-Staaten bis zu 100% höher als in den lateinamerikanischen Ländern (Brent Borrell, EU Bananarama III, 1994), wofür ungünstige natürliche Voraussetzungen, kleine Betriebsgrößen, Insellage und mangelnder Wettbewerb verantwortlich gemacht werden.

Daher waren die AKP-Staaten und die europäischen Überseegebiete für den Absatz ihrer Produktion (1990: 1,3 Millionen Tonnen oder 15% der Weltexporte/Quelle: FAO 1991) bisher nahezu vollständig auf die EU-Märkte angewiesen. Diese Mengen repräsentieren etwa je 20% des Konsums der Union, die sich mit einem Absatz von 3,3 Millionen Tonnen und einem Anteil von 38% bereits 1990 als größter Markt der Welt etabliert hatte.

Die übrigen 60% der in der EU konsumierten Bananen kamen v.a. aus den zentralamerikanischen Ländern sowie aus Kolumbien und Ecuador, die zusammen etwa 75% der weltweiten Importnachfrage abdecken (Quelle:NIMEX/GATT; Weltbank). Etwa 30% ihrer Produktion exportieren die Lateinamerikaner in die Union.

Eine weitere Folge der Abschottung der Märkte in West- und Südeuropa war außerdem ein – gemessen an Weltmarktmaßstäben – hohes Preisniveau und, damit verbunden, ein geringerer Konsum. So kosteten z.B. 1991 Bananen am deutschen Markt nur halb so viel wie in Frankreich; gleichzeitig war der Pro-Kopf-Verbrauch der Deutschen mit 16,3 Kilo pro Kopf doppelt so hoch wie im EU-Schnitt (Bernd-Artin Wessels, die EG-Marktordnung und das GATT, Nord-Süd aktuell, 1.Quartal 1994, S.80).

Die Interessenkonflikte im Bananengeschäft

Die Beseitigung der internen Grenzen für den Warenverkehr mußte aufgrund der großen Unterschiede im Preisniveau und den in jedem Land etablierten Produktions- und Vermarktungsstrukturen zwangsläufig zu Konflikten über das zukünftige gemeinsame Einfuhrregime führen. Bei einer zollfreien Einfuhr der billigeren Dollarbananen wäre der weitere Absatz der nicht konkurrenzfähigen Produktion der EU und der AKP-Länder in den bisher geschützten Märkten in Frage gestellt; umgekehrt war in Deutschland selbst bei einer bloßen Anwendung des bisherigen EU-Zolls von 20% auf alle Bananeneinfuhren mit erheblichen Preissteigerungen zu rechnen.

In ihrer Existenz gefährdet waren auch u.a. britische und französische Firmen, die bisher ihre Geschäfte großteils mit den teureren EU- und AKP-Bananen gemacht hatten. Ihnen drohte die Konkurrenz der Importeure und Vermarkter der Dollarbananen, zu denen neben den großen Fruchthändlern in Deutschland und den Niederlanden auch US-Konzerne wie Chiquita Brands International, Dole (Castle & Cooke) oder Del Monte gehörten. Allein diese drei Unternehmen kontrollieren bis zu 75% des gesamten Exportgeschäfts aus Lateinamerika und waren in den europäischen Märkten entweder selbst, mit Tochtergesellschaften oder über Geschäftsbeziehungen mit europäischen Partnern präsent. In ihrem Interesse lag es, mit ihren Bananen auch auf die bisher kaum zugänglichen Märkte vorzustoßen.

Damit war klar, daß jeder Eingriff in die bestehenden Handelsströme auch einen Konflikt mit den USA herbeiführen konnte. Die Union war aber nicht nur mit diesen widersprüchlichen Interessen konfrontiert, sondern hatte auch (abgesehen von den Grundsätzen ihrer gemeinsamen Landwirtschaftspolitik) völkerrechtliche bzw. quasi-rechtliche Verpflichtungen zu berücksichtigen: im Falle der AKP-Produktion aus dem geltenden Lomé-IV-Abkommen, gegenüber einigen lateinamerikanischen Exportländern aus dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen GATT.

Das dem geltenden Lomé-IV-Abkommen von 1989 beigefügte Bananenprotokoll ist praktisch eine Bestandsgarantie der EU für die Bananenproduktion in den ehemaligen Kolonien. Es sichert den AKP-Bananenproduzenten u.a. zu, in bezug auf Zugang und Vorteilen auf dem EU-Markt nicht ungünstiger gestellt zu sein als bisher (Amtsblatt der EG L 84/1990, S.81). Das hieß, daß die Gemeinschaft, auf welche Art auch immer, den Absatz der AKP-Bananen im bisherigen Umfang weiter zu ermöglichen hatte.

Das auf den Prinzipien des Freihandels aufbauende GATT wiederum verbietet mengenmäßige Beschränkungen (Art. XI) und erforderte außerdem, den bisher auf Dollarbananen eingehobenen Wertzoll von 20% entweder beizubehalten oder, im Falle einer Schlechterstellung, Verhandlungen über eine einvernehmliche Abänderung zu führen (Art. II ).

Produktionssteigerung in Lateinamerika

Die mögliche Öffnung der bisher geschützten Märkte der EU hatte schon zuvor mit zu einer Expansion der Bananenproduktion in Lateinamerika beigetragen. Allein durch den Zusammenbruch des Ostblocks erschlossen sich sowohl in der Union als auch im übrigen Europa plötzlich neue Absatzmärkte – in Deutschland stiegen die Importe von 1989 bis 1991 von 865.000 t auf rund 1,35 Mio.t (NIMEX/GATT). Die wachsenden Exporte (s. Tab.) gingen in den meisten bananenproduzierenden Ländern Lateinamerikas mit einer raschen Erweiterung der Anbauflächen Hand in Hand, woran sich neben den transnationalen Unternehmen auch große und kleine nationale Produzenten sowie die Regierungen durch verschiedenste Fördermaßnahmen beteiligten. Daß v.a. von den US-Konzernen in Zentralamerika bewußt und auf Kosten der übrigen Produzenten auf eine Öffnung der bisher für lateinamerikanische Bananen unzugänglichen EU-Märkte spekuliert wurde, läßt sich letzlich nicht beweisen. Die Ausweitung der Exporte zu Niedrigpreisen hätte allerdings Sinn gemacht, um die Referenzmengen für eventuell nötige Einfuhrlizenzen zu erhöhen (blätter des iz3w, Dez. 1994).

Bananenexporte aus Lateinamerika 1990/1991 (in tausend Tonnen)

Quellen: Latin American Weekly Report (UPEB, nationale Daten); eig. Ber.

Die Vorgaben

Unabhängig davon war bald klar, daß die EU-Erzeugung geschützt und trotz Unwirtschaftlichkeit mit EU-Mitteln aufrechterhalten werden sollte; ebenso stand fest, daß die AKP-Produktion zu schützen sowie das Bananenprotokoll einzuhalten war. Die Fixpunkte einer interdirektionalen Arbeitsgruppe beinhalteten immerhin die Berücksichtigung der starken wirtschaftlichen Bedeutung des Bananenanbaus in Zentralamerika sowie die Einhaltung der GATT-Grundsätze (Wessels, op.cit. S.81).

Freihandel vs. Protektionismus

Grundsätzlich standen sich zwei Vorschläge gegenüber, eine Freihandels- und eine protektionistische Variante. Die Allianzen hinter diesen beiden Modellen waren offensichtlich: auf der einen Seite die lateinamerikanischen Exportländer, die US-Bananenfirmen, Regierungen und Fruchthändler in Deutschland, den Benelux-Ländern und Dänemark sowie, im Hintergrund, die USA; auf der anderen die AKP-Staaten, britische und französische Bananenfirmen, europäische Bananenproduzenten sowie vor allem Frankreich, Portugal und Spanien.

Die erste Allianz konzedierte zwar die Einhebung von Zöllen, war aber strikt gegen mengenmäßige Beschränkungen für Einfuhren aus Lateinamerika. Die Preise sollten insgesamt sinken, während die Aufrechterhaltung der AKP-Produktion mit Direktzahlungen gewährleistet und aus den Zolleinnahmen finanziert werden könnte. Die Gegenallianz wandte sich gegen Ausgleichszahlungen (was ein höheres Preisniveau am zukünftigen Binnenmarkt erforderlich macht) und forderte daher hohe Zölle oder andere preissteigernde Maßnahmen sowie mengenmäßige Beschränkungen. Dabei sollten die zuletzt stark wachsenden Exporte von Dollarbananen am besten unter dem aktuellen Niveau eingefroren werden.

Eine der diskutierten Varianten, das sogenannte “Partnerschaftsmodell”, sah vor, die Importe von Dollarbananen auf einem gewissen Niveau zum bisherigen Zoll einzufrieren. Einfuhrlizenzen für darüber hinausgehende Einfuhren von Drittlandbananen sollten nur vergeben werden, wenn ein Nachweis für die Vermarktung gleicher Mengen an AKP- oder EU-Bananen erbracht wurde. Dazu hätten aber die Dollarbananen-Vermarkter Zugang zu den AKP- und EU-Bananen haben müssen; u.U. wurde wegen diesbzgl. Kapazitätsproblemen das Modell auch fallen gelassen (Wessels, op.cit., S.82).

Nachdem bereits monatelang öffentlich und hinter verschlossenen Türen um diese Fragen verhandelt wurde und die Lateinamerikaner sich mit den karibischen Ländern überworfen hatten, kündigte die EU-Kommission zur Zufriedenheit der AKP-Staaten und der EU-Produzenten im April 1992 an, daß es ab 1993 außer einem Zoll von 20% auch Quoten geben würde (Latin American Weekly Report, 23.4.1992). Das hatte sofort heftigste Reaktionen in Lateinamerika zur Folge, umsomehr, als sich andeutete, daß die Quote unter den zuletzt erreichten Ausfuhren liegen würde.

Alle diplomatischen Aktivitäten wie z.B. eine Lobbying-Reise der Präsidenten von Costa Rica, Honduras und Panama nach Europa (Mai 1992) blieben vergeblich. Die lateinamerikanischen GATT-Mitgliedern Costa Rica, Guatemala, Kolumbien, Nicaragua und Venezuela riefen am 8.2.1993 ein GATT-Schiedsgericht zu den noch bestehenden EU-Importregelungen an. Auch das konnte die bis zuletzt umstrittene Entscheidung nicht mehr verhindern: Eine mehrfach modifizierte protektionistische Variante setzte sich im Rat der EU-Landwirtschaftsminister schließlich durch. Es bedurfte allerdings eines “Umfallers”, um die bis dahin bestehende Sperrminorität von Deutschland, den Beneluxländern und Dänemark zu überwinden: Dänemark führte Anfang 1993 gerade den Vorsitz im Rat und wollte nicht mit dem Makel leben, ein wichtiges Vorhaben blockiert zu haben (Die Zeit, 29.4.1994).

Die gemeinsame Marktorganisation

Die am 13. Februar 1993 beschlossene Lösung, die “Gemeinsame Marktorganisation für Bananen” (VO 404/93) inklusive der Durchführungsbestimmungen (VO 1442/93 v. 10.6.1993) beruht auf einer Kombination von Zollkontingenten und Vergabekriterien für Einfuhrlizenzen mit dem Ziel, das Durchschnittsniveau der Einzelhandelspreise für Bananen in der EU möglichst hoch zu halten.

Quelle: Nimex/Gatt

Erstes Mittel dazu ist die Beschränkung der Einfuhren von “Drittlandbananen” durch ein Zollkontingent von 2 Millionen Tonnen zu einem Gewichtszoll von 100 ECU/t, der in etwa dem bisherigen Wertzoll von 20% entspricht (wurde unterdessen durch das “Rahmenabkommen” modifiziert, s.u.). Dazu gehören Dollarbananen sowie Einfuhren aus AKP-Staaten, die nicht durch das Bananenprotokoll gedeckt sind (z.B. aus der Dominikanischen Republik). Die AKP-Staaten erhielten ein nach Ländern aufgeschlüsseltes zollfreies Kontingent von 857.700 Tonnen, sogenannte herkömmliche AKP-Einfuhren; EU-Produzenten erhalten Ausgleichsbeihilfen, allerdings nur bis zu einer Höchstmenge von zusammen 854.000 Tonnen.

Über diese Kontingente hinausgehende Einfuhren von Drittland- bzw. AKP-Bananen werden mit 850 ECU/t bzw. 750 ECU/t verzollt, was de facto einer Einfuhrsperre gleichkommt.

Mit maximal 2 Mio.t wurden die Einfuhren von Dollarbananen nicht nur eingefroren, sondern sogar verringert: sie lagen 1992 bereits bei 2,4 Mio.t (NIMEX/GATT). Die EU- und AKP-Kontingente dagegen übersteigen die 1992 tatsächlich vermarkteten Mengen um jeweils rund 200.000 t. Nachdem die Produktion in der EU stabil war und die in den AKP-Ländern sich nicht rasch steigern ließ, war de facto eine Senkung des Bananenangebots um mehr als 400.000 t eingeplant! (Mittels Bedarfsvorausschätzungen sollen aber Engpässe vorausgesehen und entsprechende zusätzliche Importe genehmigt werden.)

Zweites Mittel zur Steigerung der Preise ist eine Aufteilung der Einfuhrlizenzen für das Zollkontingent von 2 Mio.t, wozu bewußt ein umfangreicher Lizenzhandel angestrebt wird. Dazu werden Vermarktern von Drittlandbananen und nichttraditionellen AKP-Bananen nur 66,5 % der Lizenzen (1,33 Mio. t) erteilt, während Vermarkter von EU- oder traditionellen AKP-Bananen 30 % (600.000 t) erhalten. Newcomer, die in das Geschäft einsteigen wollen, bekommen 3,5% der Lizenzen (70.000 t). Diese Lizenzen können grundsätzlich einmal übertragen werden, nicht aber von Newcomern auf die beiden anderen Gruppen und nicht innerhalb der Gruppe der EU- und AKP-Bananenvermarkter.

Grundlage für die Lizenzerteilung sind Referenzmengen, die sich aus dem Schnitt der vermarkteten Mengen der Jahre 1989-1991 ergeben und außerdem noch nach Art der ausgeführten Tätigkeit einer weiteren Gewichtung unterworfen werden.

Dieses Lizenzsystem, das erst während der letzten Wochen hineinverhandelt wurde (Wessels, op.cit., S. 81), hat unter den betroffenen Fruchthändlern für besonders wütende Proteste gesorgt. Den Vermarktern von Dollarbananen, die 1992 noch 2,4 Mio. Tonnen in der EU verkauft hatten, wurden dadurch mit einem Schlag 45% ihres zuletzt erzielten Geschäftsvolumens entzogen, das sie sich – wenn überhaupt – lediglich über den Kauf von Lizenzen bei den EU- und AKP-Firmen wiederbeschaffen konnten.

Ziel des Lizenzsystems ist es erklärtermaßen, die AKP- und EU-Vermarkter im Geschäft zu halten. Als Grund dafür wird ihr Wettbewerbsnachteil genannt: Preissenkungen auf dem EU-Markt und neue Konkurrenz verringern die Handelsspannen und Gewinne der Vermarkter der im Einkauf teureren EU- und AKP-Bananen; für die Weiterführung dieses nun weniger profitablen Geschäfts sichert man ihnen daher wahlweise Einkünfte aus dem Verkauf ihrer Lizenzen oder einen einfachen Einstieg in den lukrativeren Handel mit Dollarbananen.

Umgekehrt werden die Vermarkter von Dollarbananen dazu gezwungen, ins Geschäft mit nicht gewinnträchtigen EU- und AKP-Bananen einzusteigen, sofern sie eine Erhöhung ihrer Einfuhren an Dollarbananen erreichen wollen (abgesehen von einer generellen Erhöhung des Zollkontingents und einem Lizenzkauf). Denn dies ist nur mehr möglich, wenn sie EU- oder AKP-Bananen vermarkten; Mengen, die mittels zugekaufter Lizenzen eingeführt wurden, sind nicht auf die Referenzmenge anrechenbar.

Überlegt man die Logik hinter der vorgesehenen Lizenzaufteilung, so wird eines offensichtlich: die Wettbewerbsnachteile der Vermarkter von EU- und AKP-Bananen entstehen zum Großteil nur dann, wenn es keine direkte Einkommensstützungen für die Erzeuger gibt. Es ist also kaum von der Hand zu weisen, daß die Möglichkeit, den EU- und AKP-Firmen einen Einstieg in das Geschäft mit Dollarbananen zu eröffnen (und damit jenseits der EU- und AKP-Bananen eine langfristige Existenzgrundlage), bei der Entscheidung zugunsten der Herbeiführung eines künstlich hohen Preisniveaus eine wesentliche Rolle spielte.

GATT und EuGH vs. Bananenmarktordnung

Der Konflikt war mit dem Beschluß des Ministerrats nicht zu Ende. Keiner der “Verlierer” war bereit, die neue Regelung widerstandslos hinzunehmen. Während die Lateinamerikaner im Rahmen des GATT weiter aktiv wurden, klagten die deutschen Fruchthändler und die Bonner Regierung die Kommission beim Europäischen Gerichtshof u.a. wegen Verletzung des Rechts auf freie Berufsausübung, Verstoß gegen den Grundsatz eines unverfälschten Wettbewerbs, gegen die Grundrechte sowie die Bestimmungen des GATT (Wessels, op.cit., S.79).

Die fünf GATT-Mitglieder Costa Rica, Guatemala, Kolumbien, Nicaragua und Venezuela wiederum erwirkten am 28.4.1993 ein weiteres GATT-Schiedsgericht über das eben erst beschlossene Regime (Wessels, S.87). Am 3.6.1993, noch vor dem Inkrafttreten der Verordnung, stellte das erste angerufene Panel die GATT-Widrigkeit der in den geschützten europäischen Märkten bestehenden mengenmäßigen Beschränkungen für Einfuhren von Dollarbananen fest und befand außerdem, daß die Handelspräferenzen für die AKP-Staaten in Widerspruch zur Meistbegünstigungsklausel in Art. I GATT stehen (GATT: EEC – Member States’ Import Regimes for Bananas, Report of the Panel vom 3. Juni 1993).

Das war ein erster Achtungserfolg für die Lateinamerikaner, riß aber den Graben zu den AKP-Staaten der Karibik noch weiter auf (Latin American Weekly Report v. 5.8.1993). Als auch dem neuen Einfuhrregime der EU im November 1993 ein negatives Panel-Gutachten sicher war, begann die EU, einen Keil zwischen die lateinamerikanischen Exportländer zu treiben. Ziel war es, beim bevorstehenden Abschluß der Uruguay-Runde des GATT das Gesicht zu wahren.

Spaltung der lateinamerikanischen Exportländer – Das Rahmenabkommen

Im Austausch gegen die Zusicherung der fünf GATT-Mitglieder, die Klage vor dem GATT und im Rahmen der zukünftigen Welthandelsorganisation WTO nicht weiter zu verfolgen, sollte das Zollkontingent für 1994 auf 2,1 Millionen und 1995 auf 2,2 Millionen Tonnen angehoben werden. Außerdem würden die lateinamerikanischen Länder das Recht haben, für bis zu 70% der Ausfuhren Exportlizenzen zu vergeben; schließlich enthielt das Angebot der EU noch garantierte Einfuhrquoten für jedes Land.

Alles zusammen durchaus wesentliche Verbesserungen, jedoch mit einem Schönheitsfehler: in geheimen separaten Verhandlungen mit Costa Rica und Kolumbien waren die Quoten dieser beiden Länder besonders hoch angesetzt worden. Das führte zu einer schweren Krise zwischen den lateinamerikanischen Ländern und in der Union bananenexportierender Staaten (UPEB), von der sich die Organisation bis dato nicht erholt hat. Eine Gruppe von vier “Hardlinern” (Panama, Guatemala, Honduras und Ecuador) bildete sich, und die beiden Ländergruppen verhandelten nunmehr getrennt mit der EU weiter. (Inforpress Centroamericana, 27.1.1994; Latin American Weekly Report 3.2.1994).

Das zweite GATT-Panel erklärte auch die neue Bananenmarktordnung für GATT-widrig (GATT: EEC – Import Regime for Bananas, Report of the Panel 11.2.1994). Betroffen waren die AKP-Handelspräferenzen (Verstoß gegen die Meistbegünstigung), die Umwandlung des Wertzolls von 20% in einen Gewichtszoll und die Voraussetzung einer Vermarktung von EU-Bananen für die Erhöhung der Referenzmenge für die Einfuhr von Dollarbananen (Inländerbehandlung).

Die besonders für kleine Staaten nutzlosen Streitschlichtungsregeln des GATT – eine Verurteilung im GATT-Rat erfordert Einstimmigkeit, also auch die Zustimmung des Verurteilten – brachten die Lateinamerikaner mit Ausnahme von Guatemala schließlich dazu, dem Angebot mit leichten Abänderungen zuzustimmen: der Gewichtszoll für Dollarbananen wurde allgemein auf 75 ECU/t gesenkt, und auf Quoten für jene Länder verzichtet, die dies ablehnten (z.B. Ecuador). Die Vereinbarung – das sogenannte Rahmenabkommen über Bananen – wurde in die Ergebnisse der Uruguayrunde aufgenommen (Schedule LXXX – European Communities, S.16373 -16377).

Rahmenabkommen über Bananen (VO Nr. 3224/94, L 337/72-73)

Gesamtquote (Gewichtszoll 75/ECU/t)
1994: 2,1 Mio.t
1995: 2,2 Mio.t (ohne Österreich, Finnland, Schweden)

Prozent der Gesamtquote (Menge 1995)
Costa Rica 23,4 (514.800t)
Kolumbien 21,0 (462.000t)
Nicaragua 3,0 (66.000t)
Venezuela 2,0 (44.000t)

AKP-Staaten/nicht-traditionelle Mengen
Dominikanische Republik 55.000t
Andere AKP-Staaten 35.000t

Trotzdem sicherte sich die Europäische Union gegen eine mögliche GATT-Klage weiter ab: Am 9. Dezember 1994 erreichte sie, gestützt auf die Stimmen der zahlreichen GATT-Mitglieder unter den AKP-Staaten, die nötige Zweidrittelmehrheit, um die Handelspräferenzen des Lomé-Abkommens gem. Art. XXV:5 von den Verpflichtungen des GATT auszunehmen (GATT: The Fourth ACP-EEC Convention of Lomé, Decision of 9 December 1994, L/7604). In Reaktion darauf sicherten dann auch die USA den Karibikstaaten am Lateinamerikagipfel Anfang Dezember 1994 in Miami zu, ihre Präferenzbehandlung am EU-Markt nicht mehr in Frage zu stellen (IPS, 10.12.1994).

Die Zugeständnisse der EU im Rahmenabkommen müssen angesichts der Vorgeschichte als bemerkenswert hervorgehoben werden. Während die Vergabe der Importlizenzen durch die EU die Macht der Handelsfirmen gegenüber den Exportländern und deren Produzenten stärkte, verhält es sich bei Exportlizenzen und Exportquoten genau umgekehrt. Auch wird es dadurch leichter, Exportabgaben einzuheben und damit einen größeren Teil der Wertschöpfung im eigenen Land zu behalten – nicht gerade Freihandel, und daher ein alter Streitgegenstand nicht nur zwischen den zentralamerikanischen Exportländern und den US-Konzernen.

Daher brach mit dem Rahmenabkommen nicht nur die gemeinsame Front der lateinamerikanischen Exportländer auseinander, auch die breite Allianz der Exportländer mit ihren Vermarktern und den USA fand ihr Ende. Die vier Länder hatten nämlich außerdem einem System zugestimmt, daß die Vermarkter von Dollarbananen neuerlich diskriminiert: nur diese, nicht aber die AKP- und EU-Vermarkter sollten in Zukunft Exportlizenzen benötigen!

Das EuGH-Urteil

Der Europäische Gerichtshof ließ sich für seine Entscheidung bis zum 5.10.1994 Zeit, fand aber für sein Urteil umso mehr weltweite Beachtung: Die Klagen gegen die Kommission wurden allesamt abgewiesen (Bundesrepublik Deutschland/Kommission der Europäischen Gemeinschaften Rs. C-280/93). U.a. bekräftigten die EuGH-Richter den Vorrang der Agrarpolitik vor den Vertragszielen im Wettbewerbsbereich; auch Beschränkungen des Rechts auf freie Berufsausübung seien in diesem Zusammenhang möglich. Die Diskriminierung der Vermarkter von Dollarbananen sei ebenfalls gerechtfertigt, da die Ziele der Marktordnung eine ausgeglichene Wettbewerbssituation erforderlich machten. GATT-Regeln schließlich hätten keinen unbedingten Charakter und seien daher nicht unmittelbar anwendbares Recht.

Dieses Ergebnis war für die Kläger niederschmetternd, aber immerhin aufschlußreich in Hinblick auf die zentrale Bedeutung der Landwirtschaftspolitik in der Union. Weitere Maßnahmen waren also gefordert und ließen auch nicht auf sich warten. Chiquita Brands Int. und die Hawaii Banana Producer Association hatten gemäß der “Section 301” des US-Handelsgesetzes eine Untersuchung wegen Schädigung ihrer Geschäftsinteressen durch die EU-Bananenpolitik beantragt (mit diesem Abschnitt des Handelsgesetzes ermächtigt sich die USA zu unilateralen Sanktionen). Am 17.10.1994, knapp zwei Wochen nach dem Urteil des EuGH, kündigte die US-Regierung dann auch entsprechende Schritte an.

Es war allerdings noch abzuwarten, ob das Rahmenabkommen gemeinsam mit dem Gesamtergebnis der Uruguay-Runde tatsächlich den EU-Rat passieren würde. Das war am 15.12.1994 der Fall, und zwar mit der Stimme des deutschen Landwirtschaftsministers. Allerdings gab die deutsche Regierung wenig später eine rechtswahrende Erklärung ab, da sie eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Rahmenabkommens durch den EuGH beantragt hatte.

Am 7.1.1995 kam es schließlich auf Basis eines vorläufigen Schuldspruchs zur Androhung von Handelssanktionen gegen die EU und gegen die vier am Rahmenabkommen beteiligten lateinamerikanischen Länder durch den US-Handelsbeauftragten Mickey Kantor. In der Folge aufgenommene Gespräche zwischen Brüssel und Washington brachten zumindest bis März keine öffentlich gewordenen Ergebnisse. Die Drohung, von Sprechern der Kommission als Bluff bezeichnet, dürfte jedenfalls als Warnung an die Regierungen in Costa Rica, Nicaragua und Kolumbien gedacht sein, die Möglichkeiten des Rahmenabkommens besser nicht zu nutzen.

Die Kosten der neuen Ordnung

Der einzige Vorteil des neuen Systems besteht sicher darin, daß die Kosten des Agroprotektionismus für die Konsumenten in der EU nun gleichmäßiger verteilt werden als bisher. Insgesamt könnten sie aber bei einem um 12% höheren Preisniveau um 700 Mio.$ höher liegen, da die neue Ordnung zweifellos protektionistischer ist als die alte, nämlich bei 2,3 Mia. $ (Borrell, EU Bananarama III). Die deutschen Konsumenten trifft dabei die Hauptlast: selbst die Berechnungen der EU-Kommission ergaben für Deutschland eine mögliche (maximale) Kostensteigerung von rund 2 Milliarden Mark im Jahr (Wessels, op.cit., S.84).

Nach Angaben des deutschen Marktführers Atlanta AG in Bremen sind die Bananenpreise 1994 um 60-70% gestiegen, während der Konsum um 30% zurückging. Das wären etwa 400.000t ! Durch den Geschäftsausfall ergaben sich Überkapazitäten in der Logistik des Fruchthandels, was zur Entwertung getätigter Investitionen und beispielsweise bei Atlanta zu Entlassungen hunderter Mitarbeiter führte.

Lateinamerika

Eine Quantifizierung der Verluste für die lateinamerikanischen Länder ist kaum möglich, da zu viele Faktoren gleichzeitig auf den Bananenmarkt einwirken. Die indirekten Kosten in Form entgangener Exportmöglichkeiten sind sicher weit größer als die unmittelbaren Auswirkungen. Diese dürften aber geringer sein als befürchtet. So hat die EU das Zollkontingent 1994 zweimal auf insgesamt 2,17 Mio t erhöht, um Produktionsausfälle bei EU- und AKP-Produzenten auszugleichen (Quelle: Rapid). Diese Importe kamen u.a. der britischen Geest zugute. Wäre die Exportmenge in die EU tatsächlich um 400.000 t auf 2 Mio.t gekürzt worden, hätten sich bei einem Exportwert von 5$/Kiste á 40 Pfund (18,14 Kilo) direkte Einnahmenverluste von 110 Mio. $ ergeben; ohne alternative Märkte für diese Mengen gingen Investitionen von ca. 150 Mio. $ verloren (Quelle: eig. Berechnungen).

Die Wirkungen des höheren Angebots auf die Preise in den übrigen Märkten, die ohnehin bereits übersättigt waren, sind dabei nicht einbezogen. Auf dem US-Markt sanken die Großhandelspreise für Billigsorten zwischenzeitlich auf ein Rekordtief von 2,9$/Kiste (Cuadernos Banafair, Bananenproduktion in Costa Rica, Januar 1995), was bedeutet, daß die Importeure mit hohen Verlusten verkaufen mußten.

Preissenkungen führen auch zu einer Verschärfung des Drucks auf kleine oder unrentable Bananenproduzenten, aus dem Geschäft auszusteigen. Das ist aber ein allgemeines Charakteristikum der Bananenproduktion in Lateinamerika und eher der Konkurrenz der Exportländer untereinander und ihrer Politik zuzurechnen. Dies ist aber insofern zu beachten, als der nötige Schutz für die AKP-Produktion auch mit der dort oft anzutreffenden kleinbäuerlichen Struktur begründet wurde. Kleinbauern sind eben nicht gleich Kleinbauern.

AKP-Länder

Eine Antwort auf die Folgen der Marktordnung für die AKP-Produzenten hat die EU bereits selbst gegeben, indem sie mit 31.10.1994 die befristete “Einführung eines besonderen Hilfssystems für traditionelle AKP-Lieferanten” (VO 2686/94) beschlossen hat. Zusätzlich zu möglichen Zahlungen aus dem im Lomé-Abkommen vorgesehenen STABEX-Programm (Fonds zur Stabilisierung der Erlöse von Rohstoffausfuhren) werden die AKP-Produzenten nun rückwirkend Anspruch auf Direktzahlungen und/oder technische Hilfe in allen Stufen des Bananengeschäfts haben.

Die Einführung von Direktzahlungen an die AKP-Produzenten ist eigentlich ein Eingeständnis, daß die Marktordnung in der beschlossenen Form zum Teil gescheitert ist. Die Erwartung war ja, daß die Preise der AKP-Bananen so hoch steigen würden, daß sich direkte Beihilfen an die AKP-Erzeuger erübrigen würden. Allerdings war genau dasselbe System bereits im November 1992 von der Kommission vorgeschlagen, aber nicht verwirklicht worden. Das könnte darauf hindeuten, daß es im Ministerrat Widerstand gegen die dafür nötige Erhöhung der Finanzhilfe für die AKP-Länder gegeben hatte.

Diese Maßnahme entspricht jedenfalls der Logik der Argumentation der Weltbankstudie (Borrell, op.cit.), die den entwicklungspolitischen Sinn des Bananenprotokolls überhaupt in Frage stellt. Ausgangspunkt ist die Annahme, daß sich jene Teile der AKP-Produktion, die wegen besonders ungünstigen Voraussetzungen keine Chance auf Rentabilität zu Weltmarktpreisen haben, ohnehin nicht halten werden können. Durch indirekte Transferzahlungen wie durch künstlich hohe Preise und Marktnischen werden die betroffenen Produzenten aber auf Bananen “festgenagelt” oder erhalten sogar Anreize für eine Ausweitung des Anbaus (z.B. erreichte die Produktion der Windwards-Inseln erst durch den geschützten britischen Markt die aktuelle Dimension – sie nahm von 1970 bis 1991 von 83.000 t auf 308.000 t zu )(Quelle:CEPAL).

Nicht an den Bananenanbau gebundene allgemeine Entwicklungshilfe wäre daher vorzuziehen. Diese könnte einerseits dazu beitragen, die Effizienz der AKP-Produktionen wo immer möglich zu steigern, andererseits aber einen Umstieg auf alternative Produkte zu fördern. Das wäre jedenfalls auch im Interesse der AKP-Staaten geboten. Die Finanzierung wäre laut Borrell kein Problem: derzeit erhalten die AKP-Bananenbauer zusammen ca. 300 Mio. $, die über künstlich hochgehaltene Preise von den Konsumenten bezahlt werden.

Bilanz

Als Beitrag zu höherer ökonomischer Effizienz ist die EU-Bananenmarktordnung sicher nicht zu bewerten. Aber auch politisch wirkt sie zweifellos kontraproduktiv: nationale Interessengegensätze wurden nicht nur in der EU, sondern auch in Lateinamerika und zwischen den zentralamerikanischen Ländern verschärft. Der Konflikt um die Bananenimporte in die EU und sein vorläufiger Ausgang liefern aber ein klares Spiegelbild der politischen und wirtschaftlichen Machtverhältnisse auf regionaler und globaler Ebene – nicht nur im Bananengeschäft. Fragen wie die nach dem ökonomischen Sinn einer Bananenexportwirtschaft für Entwicklungsländer werden erst gar nicht gestellt. Entscheidungen, die Millionen Menschen im Süden in ihren unmittelbarsten Lebensinteressen berühren, werden in Verhandlungsräumen in Brüssel, Genf oder Washington getroffen. Dabei haben es die Länder des Nordens auch in der Hand, Kosten und Nutzen aus Freihandel und Protektionismus gemäß ihren Interessen zu verteilen und die Länder des Südens gegeneinander auszuspielen. Ihnen kommt bei Konflikten zwischen den Handelsmächten des Nordens allenfalls die Rolle von Juniorpartnern zu.