[Oktober 1999]

Zwischen Pest und Cholera

20 Jahre nach Beginn der Schuldenkrise stehen viele Entwicklungsländer vor einer fatalen Alternative: Rückzahlung oder Verzicht auf Auslandskapital.

Sich im Ausland oder in Fremdwährungen zu verschulden, um das eigene Wirtschaftswachstum zu beschleunigen, ist eine riskante Strategie. Das wissen die Entwicklungsländer zumindest seit 20 Jahren. In den 70er Jahren waren überschüssige Petrodollars zu verlockenden Zinssätzen verfügbar, die durch die Abwertung des US-Dollar und steigende Rohstoffpreise teilweise sogar real negativ waren. Als jedoch 1979 in den USA die Zinsen erhöht wurden, um die Inflation einzudämmen, begann der Alptraum. Sogar im Londoner Interbankenhandel wurde für Sechs-Monats-Geld 20 Prozent verlangt, der US-Dollar erlebte einen Höhenflug, und ein Land nach dem anderen, angefangen mit Mexiko 1982, warf das Handtuch und stellte den Schuldendienst ein.

Doch auch nach diversen Schuldenstreichungen und Umschuldungen wachsen die Schulden weiter - allein von 1997 auf 1998 um rund 150 Milliarden US-Dollar, obwohl beinahe 300 Milliarden US-Dollar an Tilgungen und Zinszahlungen geleistet wurden. Nach wie vor brechen Wechselkurs- und Zinsschwankungen wie plötzliche Unwetter über die Entwicklungsländer herein, zuletzt nach dem russischen Zahlungsmoratorium im Sommer 1998: Die "Risikoprämie", die Investoren für Schuldtitel aus "Emerging Markets" verlangen - die Differenz zum Zinssatz für US-Schatzwechsel - lag vor der Krise im Schnitt bei 4%, stieg auf über 17% und bewegt sich seither um die 12%. Und schon droht das nächste Beben: Ekuador war Ende August als erstes Land nicht in der Lage, die Zinszahlungen auf die "Brady-Bonds" (nach dem Umschuldungsplan des US-Finanzministers Nicholas Brady) zu leisten. Eine weitere "Vertrauenskrise" ist zu befürchten, die ganz Lateinamerika betrifft.

Fairer Ausgleich
Das Orange County im Süden von Los Angeles gehört nicht gerade zu den ärmsten Landstrichen dieses Planeten. Trotzdem stand der kalifornische Bezirk Ende 1994 vor einer schweren Finanzkrise: Schulden von einer Milliarde US-Dollar wurden fällig, aber die Kasse des Bezirks war nach fehlgeschlagenen Finanzspekulationen leer. Der Bezirk beantragte ein Verfahren nach "Chapter 9" des US-Konkurs- und Ausgleichsrechts für Gebietskörperschaften. Mitte 1996 war die Umschuldung ausgehandelt.

Was hat das mit der Schuldenkrise der Entwicklungsländer zu tun? Viel - denn Chapter 9 liefert eine Blaupause für ein faires und gerechtes internationales Ausgleichsverfahren, wie der österreichische Ökonom Kunibert Raffer seit Jahren betont. Die Idee wird inzwischen nicht nur von der Jubilee 2000-Koalition unterstützt, sondern auch von der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) prinzipiell befürwortet.

Was wären die Vorteile eines internationalen Chapter 9? Einmal könnte eine Regierung einseitig ein Zahlungsmoratorium erklären und eine Umschuldung herbeiführen, an der sich alle Gläubiger zu gleichen Anteilen beteiligen müßten - auch die internationalen Finanzinstitutionen. Zusätzlich muß laut Chapter 9 die Souveränität in inneren Angelegenheiten gewahrt werden. Eine Regierung könnte also nicht gezwungen werden, wesentliche Sozialleistungen einzustellen. Die betroffene Bevölkerung würde das Recht haben, gehört zu werden, und könnte etwa durch Basisorganisationen oder UN-Organisationen vertreten werden. Ziel des Verfahrens: Der Schuldner soll finanziell und wirtschaftlich wieder auf die Beine kommen, unter Einschluß der Fähigkeit, den vereinbarten Schuldendienst zu leisten.

Das Verfahren müßte vor einem unabhängigen Schiedsgericht stattfinden, dessen Einrichtung formlos erfolgen könnte - obwohl laut Raffer ein internationaler Vertrag "sicher hilfreich" wäre. Der wesentliche Effekt eines solchen Ausgleichsverfahrens wäre nicht nur die Entlastung der betroffenen Regierung, sondern die Eindämmung einer riskanten und unüberlegten Vergabe von Mitteln. Die Gläubiger wüßten, daß sie eventuell mit dem Verlust des Kapitals zu rechnen haben. Hätte ein internationales Chapter 9 in den 70er Jahren existiert, so Raffer, hätten sich gewaltige Fehlallokationen von Kapital vermeiden lassen. Die Schuldenlast wäre sicher weit geringer, und "vielleicht wäre die Schuldenkrise überhaupt verhindert worden".

Umfangreiche Infos und Links unter homepage.univie.ac.at/kunibert.raffer/.
Angesichts der Risiken einer Mittelbeschaffung auf den internationalen Kapitalmärkten drängt sich eine Frage auf: Was bringt viele Entwicklungsländer dazu, um ihren Zugang zu diesen Kapitalmärkten zu zittern bzw. sich den Bedingungen der internationalen Finanzinstitutionen zu unterwerfen? Die übliche Antwort: Abhängigkeit. Wenn Entwicklungsländer die Lebensbedingungen ihrer Bevölkerung spürbar verbessern wollen, müssen ihre Wachstumsraten möglichst weit über dem Bevölkerungszuwachs liegen. Und das, so heißt es, sei ohne Auslandskapital nicht machbar.

Denn rasches Wachstum erfordere hohe Investitionen, die aus Ersparnissen finanziert werden müßten. Sind die eigenen Ersparnisse aber gering, könne nicht genügend investiert werden. Und das ist jedenfalls in Afrika und in Lateinamerika der Fall. Während die regionale Sparquote in Ostasien von 1970-1994 von 15% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) auf bis zu 33% stieg, bewegte sie sich in Lateinamerika von 17% über 22% wieder auf 17% zurück; nur in Chile liegt die Sparquote mit 25% relativ hoch. In Afrika wiederum schwanken die Sparquoten zwischen 15 und 17% des BIP. Daher warnt der Weltbankdirektor für Nigeria, Trevor Byer, vor einem Schuldenerlaß für das potentiell reiche Land: "Es wird oft vergessen, daß ein Schuldenerlaß die Kreditwürdigkeit beeinträchtigt. Es geht darum, welche Zukunft Nigeria bevorzugt: die benötigten sieben bis zehn Prozent Wachstum in den nächsten 20 Jahren über Zugang zu ausländischem Kapital, oder den kurzfristigen Vorteil einer Schuldenstreichung und keinen Zugang."

Kann diese Rechnung aufgehen? Außer Schenkungen etwa im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit zieht jeder Kapitalfluß in den Süden einen Rückfluß in den Norden nach sich, ob als Schuldendienst, Lizenzgebühr oder repatriierter Gewinn. Während der Kapitalimport einem Land gestattet, mehr Güter und Leistungen zu importieren als zu exportieren, müßte für die Rückzahlungen eigentlich ein Exportüberschuß erzielt werden. Gelingt das nicht, kann der Kapitaltransfer in den Norden nur auf Kosten des Wachstums und der Investitionen erfolgen, etwa durch Umschichtung der Staatsausgaben. Die Finanzierung im Ausland bewirkt dann das Gegenteil des ursprünglichen Zwecks.

Aber es geht auch anders: Solange ausländische Direkt- oder Portfolioinvestitionen in ausreichendem Umfang ins Land fließen, läßt sich sowohl der Schuldendienst als auch ein Leistungsbilanzdefizit finanzieren, eine Akrobatik, mit der Brasilien seine liebe Not hat. Die Risiken sind beträchtlich, wie auch der Kollaps in Asien gezeigt hat. Verändert sich die Leistungsbilanz nachteilig oder gehen die Direktinvestitionen zurück, gerät der Wechselkurs unter Druck, und die Finanzanleger bekommen kalte Füße. Allerdings hätte die Asienkrise ohne den Berg an kurzfristig fälligen Auslandskrediten des Privatsektors wahrscheinlich nicht stattgefunden, und Brasilien stünde ohne die Schuldendienstzahlungen in solchen Fällen weit besser da.

Eine Lehre aus den Krisen: Letzlich kommt es weiterhin auf die Fähigkeit an, die Kosten der Importe durch Exporteinnahmen abzudecken. Ein Problem einer Finanzierung mit Auslandskapital liegt daher in der schwachen Position der betroffenen Länder im Welthandel, die auch durch eine bloße Abwertung der Währung nicht nachhaltig verbessert wird. Selbst Chile ist trotz Exportdiversifizierung vom Verfall des Kupferpreises und der Asienkrise schwer getroffen worden, steckt in einer Rezession und muß sein Leistungsbilanzdefizit durch Kapitalimport abdecken. Eher zu den Ausnahmen gehören die asiatischen Krisenländer, die es geschafft haben, gestützt auf ihre starke Exportwirtschaft und eine drastische, abwertungsbedingte Einschränkung der Importe, wieder kräftige Überschüsse zu erwirtschaften.

Die Länder Ost- und Südostasiens hätten auch angesichts ihrer hohen Ersparnisse wenig Grund, sich im Ausland zu verschulden. Daß trotzdem ein so hoher Anteil des Kapitalbedarfs der Region aus ausländischen Quellen finanziert wurde, liegt laut dem Weltbankexperten Michael Barth an der mangelhaften Entwicklung eines inländischen Kapitalmarkts. Doch die Krise hat zu einem Umdenken geführt. In Südkorea etwa refinanzierten Unternehmen ihre Dollarschulden durch die Emission von Won-Anleihen - 33,6 Milliarden US-Dollar allein 1998, so das Magazin Euromoney. Auch in Afrika ist man dabei, diese Lektion zu lernen. Begünstigt durch die feste Anbindung ihrer Währung an den Euro entsteht in den Ländern der CFA-Zone die Keimzelle eines regionalen Kapitalmarkts, in dem zunehmend Anleihen in CFA-Francs emittiert werden.

Bleibt Afrika und Lateinamerika aber angesichts ihrer niedrigen Ersparnisse nur die Wahl zwischen niedrigen Wachstumsraten oder Kapitalimport? Nicht unbedingt. Mittelfristig bestehen Alternativen, wie eine Studie der Interamerikanischen Entwicklungsbank von 1997 zeigt. Demzufolge führten in Ostasien nicht höhere Ersparnisse zu höherem Wachstum, sondern es verhielt sich genau umgekehrt: Zuerst kam das Wachstum, und nach einigen Jahren stiegen die Sparquoten. Basis dafür war eine geringe Ungleichheit und eine Wirtschaftspolitik, die der ärmeren Bevölkerung Anreize verschaffte, in ihre Zukunft zu investieren, etwa in der Landwirtschaft durch bessere Produktpreise, durch bessere Schulen und durch Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften. Niedrige Sparquoten sind also primär kein Grund, sich von ausländischem Kapital abhängig zu machen, sondern ein Anlaß zur Korrektur der Wirtschaftspolitik. Etwa in Brasilien. Dort leben 60 Millionen Menschen in Armut, denen man bloß Einkommensmöglichkeiten verschaffen müßte, wie es ansatzweise durch die Landreform geschieht. Derzeit werden aber vor allem die "Ersparnisse" der Reichen gefördert: Wer in Regierungsanleihen investierte, konnte sein Kapital aufgrund der hohen Zinsen binnen weniger Jahre risikofrei verdoppeln - auf Kosten der Allgemeinheit.

Sich kurzfristig aus der Abhängigkeit von Kapitalimporten zu befreien, ist kaum möglich. Auch befindet sich kein Entwickungsland in der beneidenswerten Lage der USA, seine US-Dollar Verbindlichkeiten notfalls durch Betätigung der Notenpresse begleichen zu können. Da Finanzkrisen aber zuletzt gehäuft auftreten, wächst zumindest das internationale Interesse an Verfahren der Krisenvorbeugung und -bewältigung. Eine naheliegende Antwort sind Kapitalverkehrskontrollen, was zumindest als temporäre Maßnahme inzwischen breitere Akzeptanz findet. Eher Konsens besteht auch über die Notwendigkeit, Schuldenerlasse oder Umschuldungen zu erleichtern und die Gläubiger in die Pflicht zu nehmen. Auf offizieller Ebene wird etwa diskutiert, bisher unantastbare Regierungsanleihen mit Klauseln zu versehen, die verhindern würden, daß einzelne Anleihenbesitzer eine Umschuldung blockieren. Die Kampagne Erlaßjahr 2000 wiederum unterstützt ein internationales Ausgleichsverfahren nach dem Muster des US-Ausgleichsrechts für Gebietskörperschaften (siehe Kasten), eine Idee, die prinzipiell auch von der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) befürwortet wird.

Radikalere Lösungen, die über beschränkte Schuldenerlasse hinausgehen, sind derzeit nicht in Sicht. Das größte Hindernis ist leicht zu identifizieren. Es ist der unmittelbar betroffene Finanzsektor in den reichen Ländern, der trotz Schuldenstreichungen bisher blendend an der Finanzierung und Refinanzierung der Auslandsschulden des Südens verdient hat. Und dieser Sektor spielt in den entscheidenden Ländern eine dominante Rolle: Von den gesamten Betriebsgewinnen, die etwa 1995/96 in den USA und Großbritannien erzielt wurden, entfielen 44 bzw. 42 Prozent auf Unternehmen, die im Geschäft mit Finanzdienstleistungen, Versicherungen und Immobilien tätig sind. Welche - noch dazu selbst verschuldete - Regierung kann sich Argumenten verschließen, die aus diesem Sektor stammen?

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Letzte Änderung: 05 07 2007


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